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          中小學教材:變局與新政

          時間:2008-03-26 18:40:37來源:科印傳媒《印刷經理人》作者:王麗杰

            中小學教材出版與發行政策的變局,自本世紀初就已開始推演,中準價下調、招投標試點、免費教材下發、課本循環使用……而進入2008年,教材改革新政以前所未有的決心與力度,從局部地區推向全國,從試點走向全范圍施行。

            招投標 由點到面
            對國內出版發行界人士,尤其是從事中小學教材出版發行的業內人士來講,2008年是從一個懸念開始的。
            懸念起于國家發改委召開的一次座談會。
            2007年11月21日,發改委體改司召開座談會,圍繞進一步做好教材招標投標工作,聽取部分教材出版社的意見。這次座談會之所以引人注目,在于王強副司長的講話中所透露出的信息:從2008年秋季開始,中小學教材出版發行招投標工作將面向全國,全面推開。
            “這一會議精神在全國出版發行界引起了強烈震動,”一位出版界人士坦言,招投標工作對原有中小學教材出版發行方式的沖擊與影響,其實在前期兩輪試點中已經顯露。
            2002年初,原國家計委、新聞出版總署、教育部在福建、安徽、重慶3地,試點進行中小學教材出版發行改革,實施了第一輪出版發行招投標。改革開始沖擊中小學教材指定出版方式和單一渠道發行體制,并首次將競爭機制引入中小學教材價格制定過程。這次嘗試性的試點波及面雖然不大,但使試點范圍之內的招標教材價格平均降幅達到4%~5%,發行折扣率也有所降低。
            2006年,第二輪試點如期而至。與第一輪試點相比,可以用“三擴兩改”來概括第二輪試點在深度上的拓展:擴大了試點地區—在第一輪3個地區之外,又增加了廣東、廣西、江西、浙江、山東、云南、四川、陜西8省,共計11個省市;擴大了招標對象—打破了地域限制,11個地區符合資質的出版發行單位均可跨地區參與投標;擴大了招標品種—納入招標項目的中小學教材品種不能低于全品種的10%,招標品種中,語文、數學、外語、物理、化學等主要學科不得低于40%;改變了招標方式—第一輪為邀標,第二輪則改為面向所有符合資質的投標人公開招標;改變了發行投標者的核心資質—第一輪發行投標主體必須是國有單位,第二輪改為可以是各種所有制。對第二輪試點工作的盤點,發改委體改司孔涇源司長在一年后的總結會上,給出了一個數字概念:11個省市納入出版和發行招投標的教材按總碼洋計算,平均降價幅度分別達到8.86%和4.38%。
            伴隨兩輪試點應聲而起的,是對招投標辦法的諸多疑問。以打破行政壟斷和區域分割為目的,是否卻在事實上形成了更強的地區保護?以降低教材價格、減負于學生為初衷,是否不如降低中準價更為直接?如何保護原創出版社的教材著作權?又如何保證招投標程序的公平?鑒于問題相當突出,在2007年3月召開的中小學教材出版發行招投標試點工作協調會議上曾傳出消息,招投標工作的時間表(2008年秋季推向全國)很可能調整,增加第三輪試點,在原則、標準、規模和范圍等方面進一步協調和溝通,為全面鋪開奠定基礎。
            但是,形勢發展的腳步并沒有給出版人留下更多的騰挪空間。在2007年11月的發改委座談會上,先期試點中出現的問題基本上被定性為“前進中的問題”,推進教材出版發行招投標的大方向被再次肯定。“教材出版發行體制改革僅僅是教材管理體制改革的切入點,是教育體制改革、文化衛生體制改革、事業單位改革等一系列更重大改革的基礎和范本,必須突破,取得成功。”發改委體改司孔涇源司長的一番話,道出了教材招投標體制改革背后更深廣的背景。
            “現在不是回答‘改不改’的問題,而是研究‘如何改得更好’的問題。”政府方面表態明確,但各地出版發行系統仍大多持觀望態度。“在中小學教材出版發行招投標的落地政策出臺之前,一切還都是懸念,”但出版人不免有些心急,“政策還是應盡快出臺,發標、招投標都需要一個過程,不能影響2008年的秋季供書。”
            出版界的風云變幻,不能不對與其唇齒相依的印刷業有所影響,何況中小學教材的招標項目,主要就是對教材的印制權和供貨權進行招標。教材招投標不僅為教材印制企業的客戶隊伍增加變數,教材印制企業甚至也面臨重新洗牌的局面;而大幅下降的招投標價格,印刷企業也成為無奈的買單者。
            但是,對教材印制企業來講,對利潤更具殺傷力的動作,還是近年來經歷的兩輪教材中準價下調。

            教材價格 步步走低
            2001年10月,國家計委、財政部、新聞出版總署聯合下發了《關于中小學教材印張價格中準價等有關事項的通知》,對教材正文印張價格,選用教材用紙,核定教材封面、插頁價格,核定教材零售價格等做出嚴格規定。要求各地價格部門要在國家統一規定的印張中準價上下5%的浮動幅度內重新核定教材價格,按照成本費用利潤率不超過5%的標準核定教材封面、插頁價格。此次降價風暴收效明顯。據有關權威統計,2002年春季的教材價格比2001年秋季降低5.69%,比2001年春季降低13.33%,降價總金額為6.42億元。新聞出版總署2002年的一項統計資料也顯示:全國新聞出版系統圖書出版單位實現利潤比2001年下降了11.1%,下降的利潤主要是按照“中準價”核定中小學教材價格所致。
            而更讓出版人刻骨銘心的,是2006年出臺的816號文件。2006年5月,國家發改委、新聞出版總署聯合下發了《關于進一步加強中小學教材價格管理等有關事項的通知》(發改價格[2006]816號),要求從2006年秋季學期開始,降低教材印張基準價格,規范教材封面、插頁和配套光盤價格,強化教材印制標準的監督檢查,抑制豪華版教材使用。
            與2001年的首輪中準價下調相比,2006年的價格調整幅度更大、涉及面更廣。根據統計,2006年秋季全國中小學教材價格平均降低11%,降價總金額近12億元。其中平均降幅超過15%的有天津、寧夏、陜西等,平均降幅超過13%的有北京、江蘇、遼寧、江西、廣東等,其他省市降幅也均在10%以上。
            兩輪降價指令也昭顯了我國中小學教材價格的形成機制。對這一關乎國計民生的重要產品,國家一直在通過中準價調控價格,其調控力度與影響力遠遠大于招投標方式所產生的實際效果。例如,在2006年秋季的調價過程中,全國中小學教材價格平均降低11%,而11個招投標試點省市平均降價8%,小于全國平均水平。
            但以行政指令手段直接調控教材價格的方式正在發生改變。“2008年的教材價格,會借助招投標方式進一步下調,”一位資深出版人分析,全國范圍內推行出版發行招投標,隱含政府改革教材出版發行方式的另一層深意:通過引入競爭主體,更好地發揮市場在配置資源中的基礎性作用,徹底摒棄行政管理手段。
            “考慮到今年紙價和勞動力成本等剛性上漲因素,我們希望國家能重新核定教材的中準價。在新的中準價基礎上,實行全國范圍內全品種的招投標。”一位出版人表達了業內人士的熱望,但成本因素是否能在隨后出臺的招投標實施政策中有所考慮,2008年的教材價格將呈現怎樣的走勢,目前還都是未知數。

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